乡村振兴的人力资源核心能力研究

2019-12-25 01:12:41 现代管理科学 2019年12期

摘要:村党组织书记通过法定程序担任村委会主任(“一肩挑?#20445;?#26469;源于基层实践,在2019年发布的中央一号文、《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》中均有表述。这种模式是在全面加强党的领导的宏观背景下,为全面推动乡村振兴战略、回应日益复杂的乡村治理环境而做出的制度安排,目的是更好地赢得群众认同、促进村庄整合、提升治理效能。同时也要注意农村的差异性,注重完善相关配套制度,不断加强村支部带头人队伍建设。

关键词:“两委”关系;乡村治理;一肩挑

一、 农村“两委”关系的历史脉络

中国向现代国家转型的过程,也是乡村治理方式和权力结构变迁的过程。“皇权不下县”是传统中国治理的基本模式,以皇权为中心的官僚体系和以士绅为主导的乡村自治体系并存,并在?#20013;?#20114;动过程中维持了平衡,?#30740;?#36890;称之为“双轨政治?#20445;ǚ研?#36890;,2006)。中国共产党掌握政权后的土地革命和人民公社时期,实现了对基层的全面控制,为巩固国家政权、推进国家工业化建设提供了政治基础,同时,也标志着“双轨政治”完成了向“单轨政治”的转变。在这个过程中,士绅治理所代表的非正式治理逐步瓦解,国家代理人为代表的正式治理登上历史舞台。

村级党组织、村民委员会是代表国家权力发挥治理作用的正式组织,这种“正式组织”的基本特征,就是权力来源具有合法性,并被纳入到了国家治理体系之中。先来看村级党组织的建设。建国以后,党组织在乡村的建立经过了一个循序渐进的过程,由于初期在新解放区发展党员?#19979;?#20826;员数量较少,因此在一个相当时期内村庄一级,甚至乡一级没有健全的党组织(景跃进,2004)。随着乡村党员的逐步发展,到了合作化后期,行政村绝大多数已经建立党组织并发挥政治体制的上下连接作用。

在合作化运动中发展起来的农村集体组织表现为政社合一的人民公社,然而在?#27597;?#24320;放以后,集体经济组织的解体意味着合作社形式的结束,农村秩序的维护需要有新的组织形式来维护。1982年颁布的?#26029;?#27861;》赋予了村委会群众性自治组织的法律地位,明确“农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织,村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。1987年全国人大常委会通过《村委会组织法》,?#28304;?#26449;民自治在全国普遍展开。1998年11月,全国人大常委会颁布修订后的《村委会组织法》,明确村民委员会是村民自我管理、自?#21307;?#32946;、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监?#20581;?/p>

对于村级党组织和村民委员会的关?#25285;?#26449;委会组织法》(2018修订版)给出了这样的界定,“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依?#38556;?#27861;和法律,支持和保障村民开展自治活动、直?#26377;?#20351;民主权利”。2019年1月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出“村党组织领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监?#20581;薄?/p>

然而在实践中,村级党组织和村民委员会之间的关系却并没有“文本”表述这么简单,学术界?#28304;?#26377;比较丰富的研究。对于农村党政关系类型,郭正林根据党支部的影响力和村委会的影响力交互划分为党强村强、党弱村强、党强村弱、党弱村弱四种类型,并?#27835;?#20102;由村民选举引入的自下而上的民主权力促使乡村一元权力结构向二元权力结构转变(郭正林,2001)。在这种权力结构的转型过程中,不可避免导致了“两委”之间的矛盾、冲突、博弈。有学者认为可?#28304;?#32844;能维度、人际关系维度、制度的维度来?#27835;觥?#20004;委”之间的矛盾(景跃进,2004)。也有学者认为两委矛盾的形成既有人事方面的原因,又有制度方面的原因,后者?#32844;?#25324;职能不同、职权重合、互不隶属三个方面(廉如鉴等,2009)。梳理目前的文献不难发现,“两委”之间存在的制?#26085;?#21147;在一定程度上削弱了乡村治理的能力,不利于乡村善治的实现。无论在学术层面还是实践层面,都在探索有效化解“两委”矛盾的有效路径。

“一肩挑”是指村党支部或村党委和村民委员会主任由一人担任的模式。2002年,中办、国办下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》提出,村党支部领导班子成员按?#23637;?#23450;的推选程序担任村民选举委员会成?#20445;?#19981;能硬性规定或由组织指定、委派。这是中央層面的文件首次提出“一肩挑”。

2019年,中央层面下发的三份文件?#21360;?#39030;层设计”层面提出将全面推?#23567;?#19968;肩挑”模式。年初下发的《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(即中央一号文)明确,全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任。在1月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》和8月印发的《中国共产党农村工作条例》中,对这个问题均有相同的表述。

从上述文件精神可以看出,“一肩挑”模式将在全国范围内推广和实践。本文将试图回答,为什么在这个时点全面铺开?将对乡村治理产生怎样的影响?保证“一肩挑”的有效运行需要怎样的制度保障?

二、 “一肩挑”的现实基础

1. 加强党对农村工作的全面领导是宏观背景。党的十九大报告强调,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,并将“坚持和加强党的全面领导”作为新时代党的建设总要求。回顾中共产党近百年历史不难发现,农村基层党组织始终是动员、组织和治理广大农民的关键力量,并始终与?#26053;?#20027;主义革命、社会主义革命以及?#27597;?#24320;放时期的乡村建设同频共振。党的十八大以来,“三农”问题依然是全党工作的重中之重,每年召开中央农村工作会议、出台中央一号文件,研究农村的重大政策、重要?#27597;?#21644;重点任务。总结过去的实践经验和规律,做好新时代农村工作,党的领导是政治和组织保障。2019年印发的《中国共产党农村工作条例》是新时代党全面领导农村工作的基本遵循,提出加强党对农村的经济建设、社会主义民主政治建设、社会主义精神文明建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的领导,对加强农村工作队伍建设、完善党管农村工作保障措施等作出了明确规定。在这样的宏观背景下,“一肩挑”即是加强农村党的建设的必然路径。

2. 实施乡村振兴是战略任务。显而易见的是,?#27597;?#24320;放以来我国城乡发展之间存在显著不平衡,与资源要素快速向城市集聚形成反差的是,乡村发展日益缓慢,乡村日益衰落。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,是在把握现代化建设规律和城乡关系变化特征的基础上,顺应农民对美好生活的向往,对“三农”工作做出的重大决策。2018年,《乡村振兴战略规划(2018-2022)》印发,对乡村振兴战略中的各项重点任务进行安排部署,并提出党在农村工作中要始终发挥总揽全局、协调各方的作用。可以?#25285;?#20826;的领导作用的发挥是实施乡村振兴的关键,推进乡村振兴是现阶段农村基层党组织的历史使命和重大任务。农村基层党组织建设与乡村振兴之间具有高度的关联性和互动性(霍军亮、吴?#22909;罰?019),党组织建设是基础和保障,乡村振兴的推进又可以进一步巩固党组织的领导核心地位。

3. 乡村社会环境日益复杂是客观事实。首先是村庄“空心化”严重。?#27597;?#24320;放以来,随着户籍制度的松动以及城市的快速发展,大量农村人口流动到城市,并逐步形成一个庞大的农民工群体。2017年全国农民工监测报告显示,我国农民工总数达到28652万人,大量健壮劳动力的外流不可避免会削弱农村的生机和活力,导致村落的“空心化?#20445;?#20892;田荒芜、耕地浪费、房屋闲置现象普遍存在。其次是村庄内部整合难度增大。国家政权建设的过程,也是村社共同体逐渐瓦解的过程(王向阳,2017),在村庄自我供给道路、水里、教育等公共产品的时代,村庄内部整合有实现的可能,随着国家自上而下对公共产品的供给,村庄内部的自我整合功能逐渐失去了抓手。随着农民分化程度的加深,人们对集体经济、土地、公共产品的依?#20826;?#24230;发生分化,村民“一人一个调,个吹个的号?#20445;?#24322;质性的增加和集体行动的困境增大了村庄整合的难度。最后是非正式规则在乡村秩序中的作用显现。?#28909;?#23447;族势力控制"两委",乡村帮派势力、黑恶势力死灰复燃,给乡村秩序带来动荡和不稳定因素。

4. 基层的充分实践是现实依据。为了理顺农村“两委”之间的关?#25285;?#26089;在中央顶层设计之前,基层就开始了“一肩挑”的试点和实践。目前研究普遍认为,广东省?#36710;?#24066;和山东省威海市首创了“一肩挑”模式。威海的探索开始于村委会第一次进行直选的1998年,倾向于让党支部书记在村民选举中接受群众投票的考验,先期选取三个村庄进行试点,三个村庄的党支部书记成功当选为村主任。随后,在全市推广农村党支部书记参选村委会主任的“一肩挑”模式。但需要注意的是,威海的“一肩挑”并不是硬性的行政任务,在具体操作中不搞一刀切,大致采取了一种分类指导、因村制宜的办法(景跃进,2004)。?#36710;?#27169;式与威海模式的不同之处在于,不仅党支部书记可以通过法定程序当选村主任,支部委员同样可以通过合法程序成为村委会委?#20445;?#20174;而实现村党支部和村委会成员的交叉任职。在两地首创的基础上,其他地方也做了相应的实践和尝试,湖北于2015年开始在全省层面推进村党组织书记和村委会主任“一肩挑?#20445;?#30446;前“一肩挑”的比例较高。地方的充分实践为在全国层面推广“一肩挑”提供了现实依据,在一定程度上降低了政策风险。

三、 “一肩挑”的实现路?#37117;?#21151;能发挥

从字面意思来看,“一肩挑”的实现方式有两种,一种是先举行党支部选举,当选的村书记参加村民委员会竞选,竞选成功就可以实现“一肩挑”。另一种是先举行村委会选举,让当选的村主任通过党内选举当选村支书。从政策意蕴来看,显然已经框定了“一肩挑”只可能是前一种方式,即村书记通过竞选村委会主任实现“一肩挑?#20445;?#24403;然也有竞选失败的可能。这种实现路径的选择背后有深层的政治意涵,对村书记的群众基础提出较高要求,在很大程度上,能否竞选成功是对党组织建设情况的群众检?#21360;!?#19968;肩挑”对乡村振兴和乡村治理的功能发挥主要体现在以下几个方面:

一是获得群众认同。通过村民选举的村主任,代表大多数村民的利益,村民可以通过直选表达利益诉求,从权力结构上是一种“自下而上”的逻辑,要对全体村民负责。村支部书记是由为数不多的党员选举产生的,村民对其没有影响渠道,在权力结构上是“自上而下”的逻辑,要对上级党委负责。这两种截然不同的政治逻辑的运作会导致权力结构的紧张和冲突。例如,郭正林认为,村支两委的矛盾,其实质就是在村民直选所贯彻的民主原则,同农村几十年來所形成的党的领导的运行惯例的不协调以及这些不协调所引发的一系列矛盾冲突(郭正林,2001)。从党的性质和宗旨的层面来看,党来自于群众,又服务于群众,人民拥护和支持是党执政的最牢根基,党支部必须实现、维护和发展村民的利益。从村支部和村委会的最终目标来看,村委会是村民自我管理、自?#21307;?#32946;、自我服务的群众性自治组织,代表、维护和发展村民利益同样也是它的目标。可以?#25285;?#26449;党组织和村委会的服务对象、最终目标是一致的。“一肩挑”的重大意义在于,加强了村书记与广大群众的广泛链接,通过选举提升了书记的群众基础,进而提升了党组织的权威。原来造成冲突的两种不同的权力运作逻辑,在“一肩挑”模式中合二为一,“一肩挑”的书记、主任既要对上级党委负责,也要对全体村民负责,具?#20852;?#37325;权力、双重身份,消除了矛盾产生的制度性根源。

二是促进村庄整合。村庄是一个有边界的、相对封闭的地理空间。在这个地域空间中,因血缘和地缘而形成自然村落,并?#28304;?#20026;纽带组成家族群体所聚居的宗族村落(?#30740;?#36890;,2006)。村庄是人们生产、生活、社会交往的空间,也提供了教育、宗教、文化传承等功能,个人、家庭、宗族的联结形成了村庄的关系网络。可以?#25285;?#20065;土中国积淀的秩序传?#22330;?#38750;正式制度与正式的制度结构共同影响着村庄的秩序与整合。两委“一肩挑”既能够将党和国家的意志全面、高效地贯彻落?#25285;?#20063;能为村民提供公共产品和服务,同时,由于在选举过程中获得了大多数村民的选?#20445;?#21487;以通过正式权力整合起不同家族、宗族的共同利益。同时,村级党组织的凝聚力和向心力还体现在,通过党员与群众的密切联?#25285;?#30021;通利益表达的渠道,充分了解村民的诉求表达,听取农民的愿望和意见;同时注重民主协商,在一定的原则条件下调整利益关?#25285;?#21270;解矛盾冲突,从而实现利益的整合,维护村庄的良好秩序。

三是提升治理效能。从资源供给的角度来看,分税制?#27597;?#21644;税费?#27597;?#20197;后,乡村公共服务依靠自上而下的财政转移支付来供给,乡村需要通过相互竞争在不同职能部门的有限资源中分一杯羹,当这些资源以“项目”的方式呈现时,由于部门之间的协作有限、效?#23454;?#19979;,资源在乡村会呈现?#20843;?#29255;化”的特点;从村干部的日常工作来看,“上面千根线,下面一根针”是基層干部的工作常态,承担着包括经济建设、村庄环境政治、文化建设、扶贫任务等在内的各项工作,同时还需要面对来自上级的各项繁杂的检查和考核任务。从分散走向集中,从部分走向整体,是整体性治理的基本思路。面对?#20843;?#29255;化”的资源和“多元化”的任务,“一肩挑”将二元的权力结构整合成为一个统一的乡村治理权威,从而在一定程度上整合村庄资源,提高信息传递效?#30465;?#20915;策效率和执?#20852;?#24179;,推动乡村治理效能的提升。

四、 更好发挥“一肩挑”功能的对策建议

“一肩挑”是发端于基层,在解决现实问题的过程中逐步发展?#23578;?#30340;一项制度安排,为“中国民主制度?#27597;?#30340;深化探索了一条新路?#21360;保?#20826;国英,2001)。但任何一项制度安排都不可能完美,有的学者认为,“一肩挑”对于解决个人间冲突是有效的,解决组织冲突的能力是有限的,对权力间冲突则无能为力(徐增阳、任宝玉,2002),同时还可能因为权力过于集中而导致权力滥用,村民自治受到?#36136;矗?#19968;肩挑”村干部任务繁杂等。本文对于如何更好地发挥“一肩挑”功能,提出以下对策建议。

1. 充分考虑乡村之间的巨大差异。我国幅员辽阔,农村样态更是千差万别。从经济发展水平来看,东部地区农村工业化水平更高,人均收入显著高于其他地区,中东西部之间存在明显差异,如上海等地的农村外来人口多,周边企业聚集,而广大中西部农村则人口外流严重,产业形态主要以农业为主,无法享受不能享受产?#23548;?#32858;和基础实施投资带来的土地增加值。从村庄社会结构来看,华中村治研究学者将中国的农村划分为华?#29486;?#26063;团结型地区、中部原子化分散型地区和华北小亲族?#33267;研?#22320;区三大区域(吴海龙,2013):宗族型村庄主要分布在湘南、江西、福建及两广地区,这些地区有着高度统一的宗族结构与宗族规范、宗族组织与宗族意识;小亲族村庄主要分布在华北和西北地区,没有形成地缘与血缘一体的宗族村庄结构,不同的小亲族之间会有竞争和冲突关系;原子化村庄主要分布在长三角、两湖地区,这些村庄的内生性规范比较脆弱,村庄的社会结构呈现原子化样态。从村庄的组织形态来看,沿海发达地区农村更倾向于“正规治理”的基层组织形态,而中西部农业型地区农村呈现出“简约治理”的组织形态(王向阳,2019)。除了以上这些方面的不同,村庄的历史变迁、利益考量、整合情况也各不相同,因此,实?#23567;?#19968;肩挑”的过程中要综合考量村庄各方面的因素,在保证村庄稳定、促进村庄整合的前提下稳步推动。

2. 完善相关制度,推进规范化建设。“一肩挑”可能会导致权力过于集中,“一人说了算”的不良局面,在一定程度上弱化了村级组织间的相互约束力,权力很难得到有效的监督和制约,容易导致腐败行为的产生。谁来监督,是“一肩挑”模式最受?#23460;?#30340;一个问题,不解决好这个问题,“一肩挑?#26412;?#19981;可能在实践中获得认可。有效?#20048;?#33104;败,必须实现村级治理的制度化、规范化、程序化,完善配套制度措施。一方面要让一元权力在阳光下运?#23567;?#21046;定决策程序,对于涉及到村内的基础设施建设、三资租赁出让、低保分配调整、危房改造等群众关注的重大事项,严格按程序进行决策。严格落实党务、村务公开,梳理村庄办事清单,明确办事权限、流程和时限,及时回应群众关注的热点、焦点问题;另一方面要拓宽广大村民的公共参与渠道。让村民、党员、社会组织、乡贤等多元力量广泛参与到乡村治理过程中来。村“两委”要自觉接受监督,在被监督的过程中赢得群众的认可。此外要强化监督检查制度。要坚?#24535;?#27982;责任审计制度,对村干部任期内的村财务收支情况、资产保值、增?#30331;?#20917;的审计结果向村民公开,发?#27835;?#39064;及时纠正。

3. 加强农村党组织带头人队伍建设。2018年10月,习近平同志在广东考察时强调,要加强基层党组织带头人队伍建设,注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记。“一肩挑”对身肩党务、村务两种职能,同时代表“国家利益”“村民利益”的党组织带头人提出了党性、业务、素?#23454;?#26041;面的较高要求。一旦出现失范行为,将严重影响村庄的发展、瓦解村民信任。因此,选出合格过硬的党组织带头人是“一肩挑”的关键所在。要提升党组织带头人的能力,努力提升思想理论素养,提高组织协调能力,增强解决矛盾问题的能力,在实践中提升密切联系群众,做好群众工作本领。可以通过优化选人用人机制体制,注重人才的梯队培养,真正把村里奋发有为、积极进取的青年人?#25490;?#20859;为“两委”后备力量。

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作者简介:李佳?#28023;?986-),女,汉族,山西省长治市人,中国人民大学社会与人口学院博士生,研究方向:组织社会学和城市社区。

收稿日期:2019-10-08。

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