推行继承登记告知承诺制应防范法律风险

2019-12-10 10:12:55 中国房地产·综合版 2019年11期

刘博览

摘要:2019年5月7 9,司法部下发关于《开展证明事项告知承诺制试点工作方案》的通知,?#33539;?#22312;13个省(市)和公安部、自然?#35797;?#37096;等5个国务院部门中开展证明事项告知承诺制试点工作。为落实通知精神,?#20013;?#25512;进“减证便民”行动,自然?#35797;?#37096;也于近期选择了非公证继承这个不动产登记领域的“痛点?#20445;?#24320;展告知承诺制的试点工作,可以说是不动产登记制度的重要创新举措。试点工作的成效将为各地登记机构提供有益的借鉴,但同时作为一项?#24459;?#21046;度,推行后不可避免地存在一定法律风险,拟结合诉讼工作的经验,对其中存在的问题作初步探讨,以期进一步推动制度的完善。

中图分类号:F293 文献标识码:B

文章编号:1001-9138-(2019)11-0054-56 收稿日期:2019-09-15

1告知承诺制应用于不动产继承登记符合“放管服”?#27597;?#29702;念

告知承诺制作为?#28304;?#32479;行政审批方式的一项创新,在“人世”之初由上海浦东新区率先实行,最先试行于企业登记,逐渐扩展至卫生、工商、环保等范围,取得了良好的社会效果。实践证明,告知承诺制降低了行政管理成本,提高了行政效率,便利了申请?#31246;?#20107;,从源头上预防腐败,实现了政府从传统管制型审批到现代契约化管理的转变,符合市场经济规律和建设法治政府的要求,因?#35828;?#21040;各级政府和行政部门大力倡导。党的十八大?#38498;螅?#20826;中央、国务院高度重视转变政府职能,不断推进“放管服”?#27597;錚?#23558;告知承诺制的实施范围涵盖于行政审批的大多数事项,取得了突破性进展。

2016年司法部?#29616;?#20102;1991年下發的《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》后,申请不动产继承登记不再要求强制公证,由于办理难度大,多数地区都存在畏难情绪因而推进缓慢,成为了人民群众办事的“梗阻”问题。自然?#35797;?#37096;将此项工作作为试点推进,是在现行登记制度和法律框架下一次务实的创新和有益的探索,对提高登记效率,促进行政部门职能转变具有积极意义。

2试点方案实施可能面临的法律风险

不动产继承涉及的民事法律关系众多,以及被继承人死亡导致一些证据无从核实、家庭关系复杂多样等因素,一直是不动产登记的难点。试点方案要求,不动产登记机构以书面?#38382;?#23558;规定的死亡证明、?#36164;?#20851;系证明一次性告知申请人,申请人确?#30340;?#20197;获取上述证明材料的,可以对证明材料所证明事项作出书面承诺并愿意承担法律责任,登记机构即可依据该书面承诺办理继承登记。从以上具体内容看,存在以下风险点。

2.1法律依据不足

不动产登记作为一项物权确认和公示制度,与行政许可等告知承诺制广泛使用的行政事项有很大区别。《不动产登记暂行条例实施细则》第14条规定,因继承、受遗赠取得不动产,当事人申请登记的,应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的?#36164;?#20851;系材料等,?#37096;?#20197;提交经公证的材料或者生效的法律文书。不动产登记?#32454;?#20381;照法律法规的规定收取材料,申请人提交材料的真实性和?#34892;?#24615;是登记的前提和基础,如依据书面承诺即可代替证明材料,该方式是否有法律依据作支撑,或者说在现行司法体系中该书面承诺方式是否得到承认,建议进一步研究。

2.2行政诉讼时法院可能认定登记机构规避审查义务。导致不利结果

《物权法》第12条规定了登记机构的审查职责,《不动产登记操作规范(试行)》第1.8.6条对继承登记审查程序作出了?#32454;?#35268;定,并赋予相应的调查权限。实际上在强制公证取消后,依照上述规定,登记机构的审查标准和公证审查标准就具有高度相似性,应当对当事人死亡情况的真实性、法定继承人的范围、?#36164;?#20851;系等进行审查,必要时还须通过发函等方式进行调查。而告知承诺制与法定审查方式不一致,只对书面承诺和能够提供的材料进行审查,而法院在审理不动产行政案件时,以法律法规设定的内容作为判断登记机构是否尽到“合理审慎”审查义务的标准,如仅提交书面承诺,而缺少其他证明材料,则法院极有可能认定登记机构未充分履行法定职责,不符合审查的合法性原则,进而判决败诉。

2.3扩大自由裁量权的使用可能导致登记错误

对于登记机构来说,申请人提供的材?#29616;?#35201;能够满足登记的?#38382;?#35201;件就是充分的,只要登记材料没有明显的瑕疵就是符合规定的。而对于申请人来说,总是倾向于免除自身提交证明材料的义务。在实务操作中如何认定申请人“确?#30340;?#20197;获取证明材料?#26412;?#25193;大了自由裁量空间,遇到一些恶意申请人,?#35789;?#33021;想办法获取证明材料,却隐瞒事实声称通过多种渠道无法获取,作为登记人员难?#38498;?#23454;,且目前登记机构与公安、金融、税务等部门尚未建立信息共享平台,在审核时难以通过该机制对申请主体信用情况、犯罪记录、纳税记录等信息进行核实,增加了审查难度,容?#33258;?#25104;制度的误用。

3因继承登记引发的行政诉讼案例

3.1李某诉登记机构不予受理告知书案

基本案情:原告李某的?#30422;?#26446;?#31216;?#20129;故后,原告于2018年4月,?#25512;涓盖?#21517;下房屋申请办理继承转移登记,提交了民事判决书、被继承人李?#31216;?#30340;死亡证明、继承关系证明、不动产权证书等材料。登记机构查验后发现,其提交的民事判决书载明,被继承人李?#31216;?#29983;前育有一非婚生子,根据《继承法》第10条规定,属于法定继承人。经查验和询问等,原告表示被继承人的非婚生?#28216;?#27861;?#19994;健?#30001;于申请人的缺失,登记机构向原告发出不动产登记不予受理告知书,李某不服遂诉至法院。

法院审理时,原告诉称,民事判决书中虽写明有非婚生子,但根据其调查和寻访,无法?#19994;?#35813;人存在的其他证据,而且?#38376;?#20915;书作出所依据的?#20107;?#19978;也有矛盾之处,目前时间相隔久远,穷尽一切方式都无法?#19994;?#27492;人,影响到其权益。目前原告已提起民事诉讼,该案中止审理。

3.2汤某诉登记机构不予受理告知书案

基本案情:涉案房屋登记在汤某富名下,汤某系其子。2018年6月原告汤?#25104;?#35831;涉案不动产的继承转移登记时,提交了申请书、身份证明、不动产权属证书、死亡证明等材料。并提供了当地公安局出具的户籍信息证明及当地档案馆出具的汤某富婚姻档案,?#28304;?#35748;为其是汤某富的唯一继承人。但是无法提供汤某富父母的任何资料。为此,登记机构以继承证明材料不齐全作出不予受理,原告不服,提起诉讼。

登记机构认为,?#20063;?#35770;汤某富的婚姻及可能有其他子女的情况,根据《继承法》规定,汤某富的父母是第一?#25215;?#32487;承人,从原告提供的资料中,对于汤某富父母状况无任何的资料?#20174;场?#20165;以公安局出具的户籍信息证明及档案馆出具的汤某富婚姻档案,认为其是唯一继承人明显欠妥。该案审理过程中经法院调解,汤某答应进一步提供材料,登记机构为其办理继承登记,汤某撤诉。

3.3以上两个案件的研讨焦点

李某案中,登记机构发现申请人提交的民事判决书载明被继承人李?#31216;?#29983;前育有一非婚生子的情况,据《不动产登记操作规范(试行)》第1.8.6.2条,受理继承登记前应由全部法定继承人共同到登记机构进行继承材料查验和询?#30465;?#22240;继承人缺失而作出不予受理决定。

汤某案中,因其提交的材料不符合继承登记的收件要求,据?#35772;?#20854;发出不予受理告知书。

如果以上案件适用告知承诺制,则可使其作出书面承诺后为其办理,免于诉讼,但又引发三个问题:一是登记机构往往通过对申请材料进行交叉印证发?#21046;?#20013;的矛盾之处,如申请人无法解释或证实的,是否都可以适用书面承诺方式?二是如果材料中显示的情况属实,今后第三人主张权利的,登记机构依然无法免于诉累。三是申请人如作出虚假承诺,或实际无法履行其承诺,发生登记错误后并不能免除登记机构未履行审查义务的法律责任,同样给登记机构带来了法律风险。

综上所述,除方案中提出的信息共享、失信惩戒等制度外,在试点推进过程中,还应注重与各级法院的沟通协调,就该制度的法律地位以及可能产生行政诉讼后的司法裁量标准?#30001;?#27807;通。同时,建议在制定相关法律法规时,将该制度进一步确认和规范,以逐步完?#25340;?#39033;制度,保障其顺利施行。

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